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如何判斷是否符合PPP示范項(xiàng)目要求

據(jù)悉財(cái)政部正在對(duì)10個(gè)省市的23個(gè)PPP示范項(xiàng)目進(jìn)行督導(dǎo)。在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，財(cái)政部此次督導(dǎo)的最根本意圖是明確PPP示范項(xiàng)目“能進(jìn)能出”的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，也就是說(shuō)，對(duì)于不符合示范項(xiàng)目條件的，將剔除出示范項(xiàng)目名單，并不能繼續(xù)享受示范項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼。但是，迄今為止，對(duì)什么樣的項(xiàng)目符合PPP構(gòu)成要件，所有規(guī)定均語(yǔ)焉不詳。本文試圖對(duì)構(gòu)成PPP合同應(yīng)具備的條件進(jìn)行法律探討，供實(shí)踐中參考。

財(cái)政部對(duì)示范項(xiàng)目的要求

財(cái)政部2015年57號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》中明確規(guī)定，“確保上報(bào)備選示范項(xiàng)目具備相應(yīng)基本條件。”“項(xiàng)目所在行業(yè)已印發(fā)開(kāi)展PPP模式相關(guān)規(guī)定的，要同時(shí)滿(mǎn)足相關(guān)規(guī)定。”“符合PPP模式特征的，將作為實(shí)施范例進(jìn)行推廣。不符合PPP模式特征的，財(cái)政部將督促實(shí)施單位進(jìn)行整改，或不再作為示范項(xiàng)目推廣。”

57號(hào)文同時(shí)從反面指出“對(duì)采用建設(shè)-移交（BT）方式的項(xiàng)目，通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排等方式進(jìn)行變相融資的項(xiàng)目，財(cái)政部將不予受理。”“嚴(yán)禁通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目。”

對(duì)于示范項(xiàng)目應(yīng)具備的條件，或PPP模式特征，57號(hào)文并未從正面展開(kāi)說(shuō)明，只提到“政府和社會(huì)資本合作期限原則上不低于10年。”

關(guān)于遴選第一批示范項(xiàng)目的財(cái)金2014（112）號(hào)文《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》中也沒(méi)有直接對(duì)PPP示范項(xiàng)目的條件予以明確，僅規(guī)定“確保示范項(xiàng)目操作規(guī)范，符合《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（《通知》）、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（《操作指南》）和標(biāo)準(zhǔn)化合同文本等一系列制度要求。”

財(cái)政部、發(fā)改委對(duì)PPP項(xiàng)目的定義

除《項(xiàng)目合同指南》外，目前財(cái)政部尚未出臺(tái)PPP項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)化合同文本，上述《通知》和《操作指南》作為財(cái)政部關(guān)于PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)性規(guī)范文件，也并未對(duì)PPP項(xiàng)目的權(quán)利義務(wù)邊界和交易條件邊界做出具體界定。目前，判斷是否構(gòu)成PPP項(xiàng)目，只能借助于這些規(guī)定中關(guān)于PPP的定義。

按照《通知》規(guī)定，政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作， 并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

該定義采用的是國(guó)際上PPP最廣義的定義，用語(yǔ)模糊，操作性差。例如，什么是長(zhǎng)期？怎樣算合作關(guān)系？如何判斷社會(huì)資本承擔(dān)了“大部分”工作？除了通常模式外有哪些非通常模式？

發(fā)改委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)PPP的定義是：政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。該定義比財(cái)政部的更具體，但實(shí)操中也很難判斷什么是“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的PPP？如何符合“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”？怎樣構(gòu)成“長(zhǎng)期合作關(guān)系”？另外，該定義將股權(quán)合作與購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和特許經(jīng)營(yíng)并列，混淆了政府通過(guò)股權(quán)投入提供可行性補(bǔ)貼與政府將公共產(chǎn)品或服務(wù)的職責(zé)授權(quán)給社會(huì)資本的關(guān)系。PPP的本質(zhì)是政府將公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供職責(zé)交給社會(huì)資本，股權(quán)合作只是在這種合同關(guān)系的基礎(chǔ)上，增加了股權(quán)層面的結(jié)合，并不能單獨(dú)構(gòu)成一種PPP形式。

國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（即42號(hào)文）對(duì)政府和社會(huì)資本合作模式做出了進(jìn)一步定義：即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益?！?2號(hào)文》強(qiáng)調(diào)政府根據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本合理收益，但是此定義并不完整。例如，用戶(hù)付費(fèi)形式的PPP不需要政府支付對(duì)價(jià)，因而沒(méi)有涵蓋在內(nèi)；另外，PPP模式下公共服務(wù)不一定由社會(huì)資本提供，比如公立醫(yī)院PPP，社會(huì)資本可能只承擔(dān)醫(yī)療設(shè)施的融資、建設(shè)和維護(hù)，并不直接提供醫(yī)療服務(wù)。

由于PPP政策文件中缺乏對(duì)PPP項(xiàng)目構(gòu)成要件的完整準(zhǔn)確界定，實(shí)踐中打著PPP旗號(hào)做變相融資的項(xiàng)目已然出現(xiàn)。保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債的項(xiàng)目已屢見(jiàn)不鮮，甚至有些堂而皇之作為PPP標(biāo)桿項(xiàng)目報(bào)道。

 

專(zhuān)家觀點(diǎn)

針對(duì)實(shí)踐中PPP項(xiàng)目的亂象，濟(jì)邦咨詢(xún)的張燎總結(jié)了真正的PPP項(xiàng)目應(yīng)具備的4方面特征：

首先，產(chǎn)出的應(yīng)該是公共產(chǎn)品，而不是競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，如房地產(chǎn)、商業(yè)項(xiàng)目等；

其次，交易雙方應(yīng)該是政府和社會(huì)資本，如果企業(yè)和企業(yè)之間，則不屬于PPP；

第三，PPP應(yīng)該是長(zhǎng)期契約，其中關(guān)鍵一點(diǎn)就是要把運(yùn)營(yíng)階段納入進(jìn)來(lái)；

最后，項(xiàng)目要有合理的風(fēng)險(xiǎn)分配，保證社會(huì)資本有一定的盈利可能。